TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-468/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 468 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6236.
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó Cauca y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Popayán.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombia de Pensiones Colpensiones presentó una demanda verbal sumaria de mínima cuantía contra la señora Edelmira Pillimue Hurtado por enriquecimiento sin justa causa (o actio in rem verso). En ella, la entidad solicita que se declare a la demandada responsable civil, patrimonial y extracontractualmente, al haberse enriquecido sin justa causa en la suma de $1.238.930. Este monto corresponde a los incrementos pensionales del 14% que corresponden al periodo comprendido entre el 1 de julio de 2011 y el 31 de agosto de 2012, los cuales, aunque fueron reconocidos mediante la resolución No. 1588 de 17 de junio de 2011 en cumplimiento de una sentencia judicial, fueron pagados en forma doble. En consecuencia, Colpensiones reclamó la devolución de la suma que pagó en exceso, debidamente actualizada y con intereses corrientes aplicados a la tasa máxima permitida.
2. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó Cauca, el cual: (i) mediante Auto de 3 de octubre de 2023, admitió la demanda; (ii) a través de Auto de 8 de noviembre de 2023, dispuso el emplazamiento de la demandada; (iii) mediante Auto de 7 de febrero de 2024, designó como curadora ad-litem de la demandada a la abogada Merary Castillo Guzmán, quien aceptó la designación y presentó contestación a la demanda; y (iv) el 28 de octubre de 2024, remitió el proceso por competencia funcional, para que sea repartido entre los juzgados administrativos de Popayán[1].
3. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Popayán. En una providencia del 16 de diciembre de 2024, la funcionaria judicial a cargo del despacho advirtió que, al parecer, recibió el expediente porque el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó se declaró incompetente para conocer el caso. Aunque los archivos digitales denominados AutoDeclaraIncompetencia que formaban parte del expediente no correspondían a tal actuación, de todas formas, estudió la naturaleza de la demanda y concluyó que no es la jurisdicción competente para resolver la controversia.
4. Al respecto, la juez señaló que la demanda busca la declaratoria de responsabilidad civil extracontractual de un particular con fundamento en el principio de enriquecimiento sin justa causa, lo que excluye la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA. Esto se debe a que la controversia no involucra la responsabilidad extracontractual de una entidad pública. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto negativo de competencia[2].
5. El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 17 de enero de 2025[3]. En la sesión del 19 de febrero del presente año el asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente[4] y enviado al despacho al día siguiente.
Actuaciones de la Corte
6. Mediante Auto de pruebas del 6 de marzo de 2025[5], la magistrada ponente ordenó al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó, Cauca, remitir de forma completa el expediente digital del proceso. Dicha orden se fundamentó en que el expediente remitido por ese despacho no incluye la manifestación del funcionario sobre las razones por las cuales consideró que no tenía competencia para conocer el proceso.
7. El 21 de marzo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al despacho de la magistrada ponente que el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó, Cauca, no respondió al requerimiento. No obstante, al revisar el contenido del expediente digitalizado en el enlace inicialmente suministrado, la Corte constató que se había incorporado la pieza procesal en la que el funcionario judicial se pronunció sobre su competencia para conocer el asunto, misma que fue requerida en el auto de pruebas.
8. La pieza procesal corresponde al auto proferido el 18 de octubre de 2024, a través del cual el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó, Cauca, advirtió su falta de competencia por el factor funcional para conocer del presente asunto. Esto en atención a lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia (sic) en el Auto 405 de 2024, en el artículo 104 del CPACA y a la naturaleza de la entidad demandante, ya que se trata de una empresa industrial y comercial del estado. Por ello, el funcionario judicial dispuso la remisión del proceso a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de la ciudad de Popayán.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución[6].
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[7]: (i) el presupuesto subjetivo[8]; (ii) el presupuesto objetivo[9] y (iii) el presupuesto normativo[10]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:
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Presupuesto |
Se cumple / No se cumple |
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Subjetivo |
Se cumple. La controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó, Cauca, que pertenecen a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Popayán que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. |
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Objetivo |
Se cumple. La controversia se refiere a una demanda declarativa que interpuso Colpensiones contra un particular por enriquecimiento sin justa causa (actio in rem verso), para recuperar las sumas que la entidad considera pagó en exceso a favor de la demandada, por concepto de incrementos pensionales |
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Normativo |
Se cumple. Las autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos legales en los cuales soportan sus decisiones de rechazar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 3-4 y 8). |
Tabla No. 1. Acreditación de los elementos para la configuración del conflicto de jurisdicciones.
3. La jurisdicción competente para conocer de la acción in rem verso. Reiteración Auto 2808 de 2023
11. En el Auto 2808 de 2023, reiterado en el Auto 2996 del mismo año, la Corte explicó que, en materia civil y comercial, la actio in rem verso es una acción o mecanismo judicial para reclamar la compensación o restitución que tiene origen en el principio del derecho conocido como enriquecimiento sin justa causa. Este tipo de enriquecimiento se presenta cuando el patrimonio de una persona aumenta a expensas del detrimento patrimonial de otra, sin una causa jurídica que lo justifique. Así, la configuración del enriquecimiento sin causa presupone la existencia de dos patrimonios distintos: uno que se empobrece y otro se enriquece a su costa[11].
12. En esa línea, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia delimitó los elementos que configuran el enriquecimiento, así[12]:
(i) La existencia de un enriquecimiento: el obligado debe haber obtenido una ventaja patrimonial, ya sea positiva (adición) o negativa (evitación de un menoscabo en su patrimonio);
(ii) Empobrecimiento correlativo: significa que la ventaja obtenida por el enriquecido debe haber causado un perjuicio al empobrecido, es decir, el enriquecimiento debe haberse dado a expensas de este último;
(iii) Falta de causa jurídica: el empobrecimiento del demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, debe carecer de una justificación legal;
(iv) Legitimación en la causa: para que proceda la actio in rem verso, el demandante no debe contar con otra acción que tenga origen en un contrato, cuasicontrato, delito, cuasidelito o de derechos absolutos que le permitan recuperar lo perdido;
(v) Respeto por normas imperativas: la acción no procede si su propósito es eludir una disposición legal de carácter imperativo.
13. En cuanto a la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 104 del CPACA establece que dicha jurisdicción es competente para conocer las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. El parágrafo de este artículo define qué se entiende por entidad pública para los efectos de esta normatividad:
[T]odo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
14. Por su parte, el artículo 105 del mismo código establece cuatro excepciones a las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dispuestas en el artículo 104, lo que implica que se trata de asuntos cuyo conocimiento corresponde a otras jurisdicciones[13].
15. Para armonizar estas disposiciones, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que, cuando la ley no es clara sobre los asuntos que debe conocer las jurisdicciones ordinaria o de lo contencioso administrativo, se debe aplicar la cláusula general de competencia de esta última, ya que su finalidad es resolver los vacíos normativos sobre la jurisdicción competente[14]. Bajo este entendido, dicha corporación ha señalado que:
[S]i el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia[15].
16. Así, ante la ausencia de una norma expresa que determine la jurisdicción competente para conocer un asunto, deberá aplicarse la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA. Según esta disposición, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer controversias y litigios que tienen origen en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativos, en los que se encuentren involucradas entidades públicas.
17. En concordancia con dicha cláusula general de competencia, en los Autos 2808 y 2996 de 2023[16], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:
Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[17].
4. Caso concreto
18. Colpensiones presentó demanda verbal sumaria de mínima cuantía por el enriquecimiento sin justa causa en contra de la señora Edelmira Pillimue Hurtado, por el doble pago de una condena judicial, en la suma de $1.238.930. Para resolver el caso, es importante señalar que no existe una norma expresa que determine la jurisdicción competente para conocer este tipo de acciones.
19. Asimismo, en cumplimiento de los principios de (i) acceso a la administración de justicia, (ii) juez natural, y (iii) autonomía e independencia judicial, la Corte no tiene competencia para calificar judicialmente la acción presentada por Colpensiones, ya que ello constituye un asunto de fondo que debe ser resuelto por el juez competente[18]. No obstante, resulta relevante considerar que Colpensiones interpuso la acción in rem verso para acceder a la justicia y someter a evaluación su pretensión, por lo que esta se tomará como un referente objetivo para dirimir el conflicto.
20. Al respecto, la Corte reitera -como lo ha hecho en otras oportunidades-, que esta aproximación no implica una calificación de la demanda en términos de su adecuación como acción autónoma o como medio de control específico ante el juez contencioso, pues dicha cuestión debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias legales.
21. Dicho esto, la Corte concluye que la jurisdicción competente para conocer del proceso judicial que suscitó el conflicto es la contencioso administrativa, por las siguientes razones: (i) la demanda fue presentada por una entidad pública, en este caso, Colpensiones; (ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, ya que se persigue la devolución de unos dineros de naturaleza parafiscal administrados por dicha entidad; y (iii) el pago efectuado a la señora Edelmira Pillimue Hurtado tuvo como origen el cumplimiento de una orden judicial, lo que dio lugar a la expedición de la resolución No. 1588 de 17 de junio de 2011, acto administrativo que puede ser controvertido conforme a las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior se ajusta a lo establecido en el artículo 104 del mismo Código.
Regla de decisión. Cuando una entidad pública pretenda el reembolso de dineros pagados de manera inadecuada a un particular mediante la actio in rem verso, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, en aplicación de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[19].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó Cauca y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Popayán, en el sentido de DECLARAR que el el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Popayán es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones contra Edelmira Pillimue Hurtado.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6236 al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Popayán para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Piendamó Cauca, a las partes y a los demás interesados en el proceso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con permiso
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Ver archivo 001OficioRemision221 en el expediente digital.
[2] Ver archivo 004AutoOrdenaEnviarPorConflictoNegativoCompetencia en el expediente digital.
[3] Ver archivo 02CJU-6236 Correo Remisorio en el expediente digital.
[4] Ver archivo 02CJU-6236 Correo Remisorio en el expediente digital.
[5] Ver archivo 00CJU-6236_AUTO_DE_PRUEBAS_NAC.
[6]Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Auto 155 de 2019.
[8] Este elemento exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto.
[9] Según este elemento debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
[10] A partir de este elemento es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
[11] Corte Constitucional, Auto 152 de 2024.
[12] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil del 19 de diciembre de 2012. Exp. 1999-000280-01.
[13] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: // 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. // 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. // 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[14] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 3 de septiembre de 2020. Rad. 25000232600020090013101 (42003) Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata.
[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000.
[16] A su vez reiterados en los Autos 152, 405 y 516 de 2024 de la Corte Constitucional.
[17] Auto 2808 de 2023.
[18] Así lo ha precisado la Corte en el auto 283 de 2021 y el auto 2996 de 2023.
[19] Auto 2808 de 2023.